ОТ РЕДАКЦИИ: Публікації про правопорушення у бюджетній сфері отримали постійну прописку у сучасних ЗМІ так давно, що призвели до своєрідного соціально-психологічного ефекту звикання громадян. І особливих вибухів суспільного гніву майже не викликають. Воно-то так, усі згодні з тим, що це – явище погане, що з ним треба боротися. І носіїв-винуватців таких правопорушень необхідно суворо карати. Хто ж з громадян не підпишеться під такою резолюцією. Але на питання-уточненя – як саме це робити, – багато опитаних просто потискують плечима. А хто вимагає пожиттєвої в’язниці. Чи навіть – виключної кари, страти. Найбільш тверезі переадресовують питання до фахівців-правознавців. Мовляв, вони – у курсі справи.
Ну, що в цьому розуміння, як і в кожній серйозній справі, слово за професіоналами юридичних науки та практики – цілком зрозуміло: цивілізованому суспільству самосуд не притаманний. Хоча в даному випадку йдеться про справу нашу загальну, що її проблематика торкається не окремих фахівців, а буквально всіх та кожного. З цієї точки зору можна умовно поділити нас усіх на дві нерівні спільноті: на тих, хто так чи інакше задіяні у таких правопорушеннях, і на тих, хто від них страждає – знову, так чи інакше. Природно, громадська самодіяльність тут важлива в плані всебічної підтримки тих, для кого боротьба с правопорушеннями є покликанням,
професією та справою життя. Що ж стосується останніх – роблячи свою справу на різних дільницях фронту боротьбі зі злочинністю, вони саме в наші дні опинилися у непростому становищі. Будівництво незалежної правової держави вимагає особливо прискіпливого ставлення до Закону і його дотримання. В той же час самий розвиток Закону далеко не завжди встигає за динамікою реального життя і його змін. І велика надія тут на науку, яка систематизує весь науковий досвід, досліджує юридичні класику та сучасність і вимоги часу в цій сфері.
Багато в чому відповідає такій нагальній потребі матеріал, який «Вісник Грушевського» і його автори пропонують нашому читачеві на підставі своїх обтяжних наукових досліджень і теоретичних розробок. Це – письменник, професор Саінчин О. С., доктор юридичних наук, академік, член Національної Спілки України, його співавтори – кандидат юридичних наук, доцент кафедри юрфаку ОНУ Соколецькая К. М. і Солопова І. В., кандидат юридичних наук, доцент ОНМУ.
Йдеться про справжнє, законне, теоретично обґрунтоване і підкріплене практичним досвідом розслідування кримінальних правопорушень, пов’язаних з розпорядженням бюджетними коштами конкретно у сфері охорони здоров’я. Таке завдання під силу саме фахівцям, особам компетентним. Природно, прискіпливий наш читач не здивується тому, що запропонована публікація, хоч і утримує в собі певні елементи детективу, у мовному розумінні характеризує авторів саме як науковців вищого ґатунку. Що притаманно виданню не лише художньо-літературному, але й науково-популярному. А що стосується теми, ідеї та проблематики цієї сфери (людське здоров’я та здоров’я нації), погодьтеся, вони не є за визначенням вузькофаховими, а в широкому розумінні та в кінцевому рахунку торкаються буквально всіх та кожного. Отже…
Для ефективної боротьби з будь-якими правопорушеннями дуже важливе розуміння, так би мовити, історії, теорії, технології справи. Сама боротьба цим не обмежується, але й тут практиці має передувати теорія і узагальнення досвіду. Спосіб правопорушень, вчинених у бюджетній сфері охорони здоров’я, досліджено та систематизовано за етапами злочинної діяльності таким чином: приготування до вчинення; безпосереднє вчинення та приховування слідів злочину. Типові сліди правопорушень, вчинених у бюджетній сфері охорони здоров’я, є важливим орієнтиром у спрямуванні оперативно-розшукових заходів та процесуальних дій. Усі об’єкти, що містять слідову інформацію, умовно поділені на такі групи: засоби вчинення; інші речі матеріального світу; знаряддя чи засоби злочинної діяльності; електронно-цифрові сліди; пам’ять людей. Встановлення точного часу і місця вчинення з попереднім аналізом усієї отриманої інформації про подію, дозволяє слідчому правильно кваліфікувати кримінальне протиправне діяння, а також визначити вірний напрям його розслідування. Предмет безпосереднього посягання з корисних мотивів – матеріальні цінності; досвід свідчить, що правопорушення вчиняються з прямим умислом і частіше за все у складі організованої групи або злочинної організації.
З якими моментами більш за все пов’язані труднощі розслідування правопорушень, вчинених у бюджетній сфері охорони здоров’я? З тим, що підготовка та вчинення цих злочинів носить організований характер з використанням високотехнічних, електронно-оптичних пристроїв. Цьому передує ретельна підготовка до вчинення злочину у підборі засобів скоєння правопорушення; визначення кількості діючих осіб, наявність корумпованих зв’язків; приховуванні слідів злочину; приховування знарядь злочину.
І тут виключно важлива взаємодія слідчого зі співробітниками оперативних підрозділів та іншими суб’єктами оперативної групи й планування початкового етапу розслідування; взаємний обмін інформацією; опрацювання початкових матеріалів та висунення основних версій. Саме собою, важлива тут і розумна допомога населення, сприяння громадян – їх спостереження, іх інформація.
Процесуальні дії слідчого, що передбачені та регламентовані кримінальним процесуальним законодавством, спрямовані на збирання, перевірку або використання доказів у кримінальному провадженні. Розслідування правопорушень, вчинених у бюджетній сфері охорони здоров’я – елементи процесуальної діяльності, – співвідносяться як загальне та окреме. Розслідування завжди проводиться з метою встановлення істини шляхом вирішення подвійного завдання: з одного боку – визначення особи злочинця та обставин злочинної діяльності, пошук доказової інформації, а з іншого – належне процесуальне оформлення виявлених слідів й формування системи доказів для встановлення об’єктивної істини у кримінальному провадженні. Структуру розкриття злочину складають: слідчі (розшукові) дій, спрямованість та послідовність яких залежать від ситуації розслідування; негласні слідчі (розшукові) дії в рамках досудового розслідування, які спрямовані на розв’язання пошукових завдань і виконання доручень слідчого.
Непростота професійних слідчих (розшукових) дій розслідування правопорушень, вчинених у бюджетній сфері охорони здоров’я, буде зрозуміла нашим співгромадянам-неправознавцям при знайомстві зі схемою справи: огляд місця події (місця укриття), стеження за об’єктом до вчинення; втечі (відходу) злочинців з місця події; де злочинці покинули знаряддя злочину; допити очевидців, потерпілого, свідків, підозрюваного; обшук; пред’явлення для впізнання, слідчий експеримент. Непростіше і подальше: порядок збирання стороною обвинувачення доказів учинення правопорушень у бюджетній сфері охорони здоров’я шляхом проведення комплексу пов’язаних єдиним тактичним задумом слідчих (розшукових) дій та негласних слідчих (розшукових) дій.
Отже, з приведеного вже певною мірою ясна складність справи. Але це ще не все. І далеко не все. Взагалі такі правопорушення (що їх багато хто з наших читачів цілком справедливо вважають злочинами), не вчора потрапили у поле зору людства і мають давню, щоб не сказати – древню історію. Відповідно, історичний досвід є і справі боротьби з цією специфічною злочинністю. Але важко повірите в те, що за стільки історичного часу а ні у відповідній літературі, а ні у правоохоронній практиці досі… не сформовано єдиної термінології щодо злочинності у бюджетній сфері. Нажаль, так воно і є. В нормативно-правових документах, статистичних звітах, наукових дослідженнях використовуються зовсім різні підходи до виокремлення правопорушень, що вчиняються у вказаній галузі. В результаті до числа бюджетних відносять і різні злочинні діяння, починаючи від зведення їх тільки до кримінально-караних бюджетних правопору- шень (ст.ст. 210 і 211 КК України) і закінчуючи розширенням до будь- яких посягань, унаслідок яких спричиняється шкода державному і місцевим бюджетам. Інакше кажучи, має місце фактично віднесення до цієї групи всіх податкових правопорушень і низки правопорушень проти власності, у сфері господарської, службової діяльності тощо. Що, як не важко зрозуміти і простому смертному, значно ускладняє справу професіоналів. Відповідно нагальним науковим завданням є чітка диференціація правопорушень у бюджетній сфері України, виділення їхніх ознак, співвідношення з суміжними поняттями. Воно звичайно, ці питання знайшли певне відображення у наукових працях з кримінального права, кримінології, криміналістики. Однак, досі єдиного підходу до вирішення цієї проблеми поки що не вироблено. Хоч це давно відверто вимагає динамічний наш час.
Уявіть: у чинному Кримінальному кодексі України немає окремого розділу, що передбачає відповідальність за злочини проти бюджетної системи. Вченими у галузі кримінального права такі делікти розглядаються, як правило, у межах групи правопорушень у сфері господарської діяльності. І це при тому, що неодноразово висловлювались аргументи на користь їх відокремлення. Так, певні фахівці виділяють злочини у сфері фінансової діяльності держави. Висловлюється ідея доцільність окремого розділу КК України «Злочини, що посягають на фінансової діяльністі та бюджетну систему». Обґрунтовується висновок про те, що державні фінанси є самостійним об’єктом кримінально-правової охорони, і пропонується окрема частина КК України – «Злочини проти державних фінансів». Разом із цим, слід відзначити, що для бюджетної сфери досить характерними і найбільш небезпечними є посягання, відповідальність за які передбачена статтями різних розділів КК України, зокрема Розділу VI «Злочини проти власності», Розділу VII «Злочини у сфері господарської діяльності», Розділу XVII – «Злочини у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов’я- заної з наданням публічних послуг» тощо.
Більш широкий підхід до розуміння злочинності у бюджетній сфері, а також самої бюджетної сфери як своєрідної галузі діяльності, для якої характерні відповідні злочинні посягання, застосовують певні учені-кримінологи. Розглядаючи проблеми боротьби зі злочинністю в соціально-бюджетній сфері, розуміють під останньою сукупність соці- ально-бюджетних та позабюджетних економічних відносин у галузі пенсійного, соціального забезпечення та соціального страхування, охорони здоров’я, освіти, науки і наукового забезпечення, культури і мистецтва, спорту і туризму, муніципального житлово-комунального господарства та побутового обслуговування населення, а також економічних відносин у галузі функціонування державних позабюджетних фондів з реалізації закріплених прав та інтересів громадян і держави в зазначених сферах життя суспільства.
Є тенденція виокремлення службових злочинів у бюджетній сфері як умисні діяння, що поєднують об’єктивні ознаки зловживання владою чи службовим становищем, перевищення влади або службових повно- важень з такими елементами протиправної поведінки, як витрачання бюджетних коштів на цілі, що не відповідають умовам їх призначення, чи витрачання недержавних позабюджетних доходів на цілі, які не відповідають умовам, визначеним законодавством і бюджетам зазначених фондів, відповідальність за які встановлює Бюджетний кодекс. Як відмінні ознаки злочину в бюджетній сфері відмічається предмет злочину (бюджетні кошти), його суб’єкта (уповноважена службова особа) та кваліфікація вчиненого як різновиду бюджетного правопорушення .
Особлива розмова: є свідчення про те, що у багатьох випадках в діях злочинців може бути… відсутнім корисливий мотив. Наприклад, його наявність не обов’язкова не лише при нецільовому використанні бюджетних коштів та отриманні кредитів з бюджету без встановлених бюджетних призначень, а й при виданні нормативно-правових актів, що призводять до зменшення надходжень до бюджету чи збільшення витрат бюджету всупереч закону чи внаслідок службової недбалості тощо. Так само необґрунтованим вбачається обмеження кола зазначених правопорушень тільки умисними діяннями.
Прискіпливим оком спостерігається занадто звуження коло правопорушень, що вчиняються в бюджетній сфері, відносячи до них тільки кримінально-карані бюджетні правопорушення. Цей підхід вбачається спірним, оскільки в області діяльності, пов’язаної з бюджетним процесом, найбільш розповсюдженими і небезпечними є злочинні посягання, що кваліфікуються як шахрайство, привласнення, розтрата майна або заволодіння службовим становищем, хабарництво тощо. При цьому багато посягань навіть не супроводжуються ознаками бюджетного правопорушення.
Треба підкреслити, що ученими-криміналістами за радянських часів здійснювались спроби розробити методику розслідування розкрадань грошових коштів в установах та організаціях, що знаходяться на державному бюджеті. Тобто розглядалась злочинна діяльність у залежності від місця вчинення злочину. У сучасний період такий підхід був розвинений Г. С. Гарбузом, котрий підкреслив, що будь-яка діяльність передбачає наявність суб’єкта, тому некоректно визначати бюджетну сферу через сукупність економічних відносин. Дослідник вважає, що бюджетна сфера – це сукупність установ і організацій, які перебувають на федеральному, регіональному і місцевому бюджетах, а також фінансуються з державних позабюджетних фондів, що створені державою та місцевим самоврядуванням з метою задоволення потреб населення в охороні здоров’я, безпеки, освіті та науці, культурі та мистецтві, спорті та туризмі, соціальному забезпеченні та житлово-комунальному обслуговуванні. На нашу думку, і цей підхід є однобічним, оскільки навряд чи можна повністю ототожнювати область діяльності з місцем діяльності. Тим більше, що поняття «Сфера» тлумачиться не тільки як обстановка, межі поширення чого-небудь, сукупність умов, середовище, в якому що-небудь відбувається, а і як район дії, область діяльності. Трактування злочинності в бюджетній сфері тільки як сукупності діянь, що вчиняються в органах влади і бюджетних установах, не враховує, наприклад, шахрайські дії, до яких вдаються підприємці з метою вилучення коштів з бюджетів. У зв’язку з цим доречно відзначити цілком слушне зауваження В. А. Некрасова та А. В. Баб’яка, що бюджетна сфера як офіційна система розподілу бюджетних коштів є ласим об’єктом для злочинних посягань посадовими особами, які мають право визначати напрями використання бюджетних коштів, та також отримують і використовують ці кошти.
Г. А. Матусовський вважав, що основу побудови методик розслідування правопорушень, що вчиняються в бюджетній сфері (бюджетних правопорушень), складає фактор посягання на бюджетні кошти держави. Тобто, учений пов’язував бюджетну сферу тільки з предметом посягання. У зв’язку з цим слід відзначити, що категорія «бюджетні кошти» сьогодні має юридичний зміст, оскільки визначена в БК України (п. 11 ч. 1 ст. 2), КК України (примітка до ст. 210). При цьому її трактування є суперечливим. Характерно, що сам автор, приводячи як приклад розроблену за радянських часів методику розслідування діянь, вчинених в організаціях на державному бюджеті, констатує: вона виділяється з видових методик і сьогодні повинна розглядатись як підвидова методика розслідування розкрадань державного і колективного майна. Проте вбачається, що бюджетні інтереси держави значно ширші, ніж тільки обіг бюджетних коштів. До того ж вважаємо некоректним обмежувати галузь діяльності виключно операціями з певним предметом.
Отож, у відповідній науковій літературі існує два концептуальних підходи до визначення правопорушень у бюджетній сфері: а) як сукупності злочинних посягань, вчинених у зв’язку з бюджетними відносинами; б) як сукупності правопорушень, вчинених у бюджетних установах. Проте і перший, і другий підходи не в повній мірі відображають сутність області діяльності, що складає бюджетну сферу. В обох випадках має місце однобокість розгляду складної категорії, пов’язаної із різними операціями у бюджетній сфері (щодо охорони здоров’я – бюджетними коштами та іншим державним, комунальним майном або ж майном комерційних неприбуткових підприємств). Й у першому, й у другому випадку поза увагою дослідників залишаються, перш за все, злочинні діяння, що прямо не пов’язані з бюджетним процесом (зловживання під час формування та використання не бюджетних, але державних коштів, розпорядження державними матеріальними цінностями тощо).
Цікавим для з’ясування сутності правопорушень у бюджетній сфері може бути й досвід європейських країн. Наприклад, останнім часом для структур Європейського Союзу стала зрозумілою нагальна потреба у застосуванні єдиного визначення правопорушень проти бюджету ЄС, оскільки на сьогодні в різних країнах відрізняється їх інтерпретація як за змістом порушень, так і суворістю покарання. Тому в проекті відповідної директиви пропонується розуміти під такими злочинами шахрайство та інші злочини, пов’язані з шахрайством, такі як корупція, незаконне привласнення грошових коштів, відмиванн
Не можна казати, що у вітчизняному минулому такі розробки нікого не цікавили. Вченими-криміналістами за радянських часів здійснювались спроби розробити методику розслідування розкрадань грошових коштів в установах та організаціях, що знаходяться на державному бюджеті. Тобто, розглядалась злочинна діяльність у залежності від місця вчинення злочину. У сучасний період такий підхід був розвинений Г. С. Гарбузом, котрий підкреслив, що будь-яка діяльність передбачає наявність суб’єкта, тому некоректно визначати бюджетну сферу через сукупність економічних відносин. Дослідник вважає, що бюджетна сфера – це сукупність установ і організацій, які перебувають на федеральному, регіональному і місце- вому бюджетах, а також фінансуються з державних позабюджетних фондів, що створені державою та місцевим самоврядуванням з метою задоволення потреб населення в охороні здоров’я, безпеки, освіті та науці, культурі та мистецтві, спорті та туризмі, соціальному забезпеченні та житлово-комунальному обслуговуванні. Але і цей підхід, на нашу думку, є однобічним, оскільки навряд чи можна повністю ототожнювати
область діяльності з місцем діяльності. Тим більше, що поняття сфера тлумачиться не тільки як обстановка, межі поширення чого-небудь, сукупність умов, середовище, в якому що-небудь відбувається, а і як район дії, область діяльності.
Трактування злочинності в бюджетній сфері тільки як сукупності діянь, що вчиняються в органах влади і бюджетних установах, не враховує, наприклад, шахрайські дії, до яких вдаються підприємці з метою вилучення коштів з бюджетів. У зв’язку з цим доречно відзна- чити цілком слушне зауваження В. А. Некрасова та А. В. Баб’яка, що бюджетна сфера як офіційна система розподілу бюджетних коштів є ласим об’єктом для злочинних посягань посадовими особами, які мають право визначати напрями використання бюджетних коштів, та також отримують і використовують ці кошти.
Г. А. Матусовський вважав, що основу побудови методик розслідування правопорушень, що вчиняються в бюджетній сфері (бюджетних правопорушень), складає фактор посягання на бюджетні кошти держави. Тобто учений пов’язував бюджетну сферу тільки з предметом посягання. У зв’язку з цим слід відзначити, що категорія «бюджетні кошти» сьогодні має юридичний зміст, оскільки визначена в БК України (п. 11 ч. 1 ст. 2), КК України (примітка до ст. 210). При цьому її трактування є суперечливим. Характерно, що сам автор, приво- дячи як приклад розроблену за радянських часів методику розсліду- вання діянь, вчинених в організаціях, що знаходяться на державному бюджеті, констатує, що вона виділяється з видових методик і сьогодні повинна розглядатись як підвидова методика розслідування розкра- дань державного і колективного майна і спеціалізуватись під кутом зору захисту бюджетних інтересів держави, органів місцевого самоврядування. Проте вбачається, що бюджетні інтереси держави значно ширші, ніж тільки обіг бюджетних коштів. До того ж вважаємо некоректним обмежувати галузь діяльності виключно операціями з певним предметом. С. С. Чернявський вважає, що «бюджетна сфера – це інформаційна модель, що в комплексі відображає організаційні та правові особливості реалізації бюджетних відносин як у межах бюджетної системи, так і елементів бюджетної системи з іншими суб’єктами.
обліку та звітності, документообігу, а також інші чинники, що мають значення для організації контролю за розподілом і використанням бюджетних коштів». Далі учений розглядає групу правопорушень, вчинених у сфері розподілу та використання бюджетних коштів, яка враховує специфіку розкрадань бюджетних коштів (ст. 190, 191 КК України), а також інших порушень бюджетного законодавства (ст. 210, 211, ч. 2 ст. 175 КК України). Таким чином, автор трактує бюджетну сферу знову ж як сукупність бюджетних відносин, хоча враховує також і особливості злочинної діяльності в цій сфері, основною метою якої в широкому сенсі є заволодіння бюджетними коштами або порушення встановлених вимог їх формування, розподілу чи використання.
Підсумовуючи вищевказане, можна зробити висновок про те, що в аспекті значення для диференціації відповідних злочинних посягань бюджетна сфера має розглядатись як специфічна діяльність, що поєд- нана з формуванням, розподілом і використанням бюджетних коштів, а також розпорядженням державним і комунальним майном. Наведене розуміння дозволяє визначити злочини, що є характерними для цієї сфери та потребують наукових криміналістичних досліджень щодо обґрунтованої розробки нових та вдосконалення існуючих методик їх розслідування. До їх числа можуть бути віднесені діяння, відповідальність за вчинення яких передбачена ст.ст. 175, 190, 191, 205, 209–211, 219, 222, 233, 358, 364–369, 410, 423–424 КК України тощо. Однак не в усіх проявах, а тільки тих, що стосуються бюджетної сфери і вчиняються у зв’язку з господарською діяльністю. Відповідно постає питання про їх відмінні ознаки, виділення яких можливе за умови з’ясування кількох суттєвих аспектів…
(Далі буде…)
Підписуйтеся на наші ресурси:
Facebook: www.facebook.com/odhislit/
Telegram канал: https://t.me/lnvistnik
Пошта редакції: info@lnvistnik.com.ua